საერთაშორისო გამჭვირვალობა საქართველო „ქართული ოცნების“ მთავრობის ინიციატივით შექმნილ კანონპროექტს მიმოიხილავს, რომელიც თანამდებობებზე ანაზღაურების ზრდას ეხება. როგორც TI წერს, პარლამენტი განიხილავს მინისტრების, მერების და რწმუნებულების მოადგილეებისთვის სახელფასო დანამატისა და ჯილდოს დანიშვნას, რომელიც 2017 წლიდან გაუქმებულია.
როგორც TI წერს, კანონპროექტის ავტორების მთავარი არგუმენტი ამ თანამდებობის პირების დაბალი ანაზღაურებაა. რეალობა კი არის შემდეგი:
- კანონპროექტით გათვალისწინებულ თანამდებობებზე ანაზღაურება ბოლო 4 წლის განმავლობაში 46%-ით გაიზარდა, მაგალითად თბილისის მერის მოადგილის სარგო 6 765 ლარიდან 9 840 ლარამდე გაიზარდა
- ამავე პერიოდში 70 წლამდე მოქალაქეების პენსია უფრო ნელი ტემპით, მხოლოდ 42%-ით გაიზარდა(260 ლარიდან 370 ლარამდე)
- ჯილდო-დანამატის სრულად ათვისების შემთხვევაში კანონპროექტით გათვალისწინებულ თანამდებობის პირებს წელიწადში 3.5 თვის ხელფასის შესაბამისი თანხა დაემატებათ, რაც თბილისის მერის მოადგილის შემთხვევაში ანაზღაურების 9 840 ლარიდან 12 792 ლარამდე ზრდას ნიშნავს
- ჯილდო-დანამატის გაცემის შესახებ გადაწყვეტილებას უშუალო უფროსი იღებს ერთპიროვნულად, რაიმე სახის კრიტერიუმების, ფორმალური შეფასების და წესების გარეშე, საკუთარი სუბიექტური შეხედულებით
- ბოლო ხელმისაწვდომი მონაცემების თანახმად (2024) საჯარო სექტორში საშუალო თვიური ხელფასი 1 680 ლარია”.
TI-ს მიაჩნია, რომ მიუხედავად იმისა, რომ კანონპროექტით გათვალისწინებულ თანამდებობებზე ანაზღაურება განუხრელად იზრდება, კანონპროექტით შეიქმნება ანაზღაურების ალტერნატიული მატების გზები, რომელიც არის გაუმჭვირვალე, უკონტროლო და აჩენს კორუფციის ახალ არხებს.
გთავაზობთ, მიმოხილვას:
რას ცვლის კანონპროექტი
კანონპროექტი კანონის ორ მუხლს ცვლის:
- სახელფასო დანამატი. მოქმედი რედაქცია მკაცრად კრძალავს დანამატის გაცემას ყველა სახელმწიფო-პოლიტიკური და პოლიტიკური თანამდებობის პირზე. კანონპროექტი ზოგად აკრძალვას ინარჩუნებს, თუმცა გამონაკლისს უშვებს მინისტრების, აფხაზეთისა და აჭარის მთავრობათა წევრების, სახელმწიფო რწმუნებულისა და მერის მოადგილეებისთვის – ანუ პოლიტიკურ თანამდებობებზე დანამატის ინსტიტუტი ფაქტობრივად ბრუნდება.
- ფულადი ჯილდო. ანალოგიური ცვლილებაა ჯილდოს კუთხით. იმავე თანამდებობის პირები შეძლებენ მიიღონ პრემია „ფუნქციის სანიმუშოდ შესრულებისთვის”, „ხანგრძლივი და კეთილსინდისიერი სამსახურისთვის” ან „განსაკუთრებული სირთულის დავალების შესრულებისთვის”.
ვის და რა თანხებს შეეხება ცვლილება
2026 წლის ბიუჯეტის შესახებ კანონით საბაზო თანამდებობრივი სარგო 1 600 ლარს შეადგენს. კანონით დადგენილ კოეფიციენტებზე გადამრავლებით, კანონპროექტით განსაზღვრული თანამდებობების სარგო ასე გამოიყურება:
| თანამდებობა | სარგო | მაქსიმალური ჯილდო დანამატით |
| საქართველოს მინისტრის პირველი მოადგილე | 12 000 ₾ | 15600 ₾ |
| საქართველოს მინისტრის მოადგილე | 11 600 ₾ | 15080 ₾ |
| აფხაზეთის/აჭარის მთავრობის წევრის მოადგილე | 8 000 ₾ | 10400 ₾ |
| თბილისის მერის პირველი მოადგილე * | ≤ 12 000 ₾ | 15600 ₾ |
| თბილისის მერის მოადგილე * | ≤ 11 600 ₾ | 15080 ₾ |
| სახელმწიფო რწმუნებულის პირველი მოადგილე * | ≤ 8 800 ₾ | 11440 ₾ |
| სახელმწიფო რწმუნებულის მოადგილე * | ≤ 8 000 ₾ | 10400 ₾ |
| სხვა მუნიციპალიტეტის მერის პირველი მოადგილე * | ≤ 8 000 ₾ | 10400 ₾ |
| სხვა მუნიციპალიტეტის მერის მოადგილე * | ≤ 7 200 ₾ | 9360 ₾ |
* კანონი ადგენს ზედა ზღვარს.
კანონის მიხედვით, ერთჯერადი დანამატი არ უნდა აღემატებოდეს თანამდებობრივი სარგოს ერთი თვის ოდენობას, ხოლო წლის განმავლობაში დანამატი არ უნდა აღემატებოდეს სარგოს 20%-ს, ჯილდო – 10%-ს. სხვაგვარად რომ ვთქვათ, ცვლილების ამოქმედების შემდეგ მინისტრის ან თბილისის მერის მოადგილემ ხელფასის გარდა შესაძლოა ერთბაშად მიიღოს დანამატად მთლიანი თვის სარგოს ოდენობის თანხა, ხოლო წლის განმავლობაში ჯილდო-დანამატის ჯამური ოდენობა მის 3.5 თვის სარგოს გაუტოლდეს.
მაგალითად, მინისტრის მოადგილემ რომელსაც 11 600 ლარი აქვს დარიცხული ხელფასი, შესაძლოა დამატებით თვეში 3 480 ლარი მიიღოს ჯილდოსა და დანამატის სახით.
ამას ემატება კანონის ჩანაწერი, რომელიც „განსაკუთრებულ შემთხვევაში” მთავრობას უფლებას აძლევს, კანონისმიერი ზღვრის გაუთვალისწინებლად (10%-იანი ზღვრის მიღმა) მიანიჭოს ერთჯერადი ჯილდო, ამ დათქმას კანონპროექტი არ ცვლის, თანამდებობის პირთა წრის გაფართოებით კი მისი გამოყენების არეალი ფართოვდება.
თანამდებობის პირთა ხელფასი ყოველწლიურად იზრდება
თუ ცვლილების ნამდვილი მიზანი მოადგილეების შრომის არასათანადო ანაზღაურების გამოსწორებაა, ამის გადაჭრის გამჭვირვალე გზა კანონში კოეფიციენტის ან საბაზო თანამდებობრივი სარგოს გაზრდაა. ბოლო წლების ბიუჯეტის კანონები აჩვენებს, რომ ეს მიდგომა აქტიურად გამოიყენება და კანონპროექტით პოტენციური სარგებლის მიმღები თითოეული თანამდებობებისთვის სარგო მუდმივად და არსებითად მზარდი იყო. ცხრილში იხილეთ ზრდა წლების მიხედვით ორი თანამდებობის მაგალითზე:
| თანამდებობა | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | ჯამური ზრდა |
| თბილისის მერის მოადგილე (ფაქტობრივი სარგო) | 6 765 ₾ | 7 442 ₾ | 8 180 ₾ | 8 979 ₾ | 9 840 ₾ | +45.5% |
| მინისტრის პირველი მოადგილე | 8 250 ₾ | 9 075 ₾ | 9 975 ₾ | 10 950 ₾ | 12 000 ₾ | +45.5% |
ორივე თანამდებობისთვის სარგო 4 წელიწადში 45.5%-ით გაიზარდა. შედარებისთვის – ამავე პერიოდში პენსია 70 წლამდე მოქალაქეებისთვის 42.3%-ით (110 ლარით), ხოლო 70 წელზე ხანდაზმულებისთვის – 65% (195 ლარით) გაიზარდა. რაც შეეხება თბილისის მერის მოადგილეს, ეს თვეში 3 075 ლარით უფრო მაღალი ანაზღაურებაა, ვიდრე 2022 წელს იყო; მინისტრის პირველი მოადგილისთვის – 3 750 ლარით.
თუ ცვლილების მოტივაცია თანამდებობის პირთა დაბალი ხელფასია, ამ შემთხვევაშიც კი, სწორი ნაბიჯი თანამდებობის სარგოს გაზრდა იქნებოდა, რომელიც გამჭვირვალე, წინასწარ პროგნოზირებადი და ბიუჯეტით დაგეგმვადია. განსხვავებით ჯილდო-დანამატის შემოთავაზებული მოდელისა, რომელიც ქმნის საფრთხეს რომ გააჩინოს პარალელური, უკონტროლო და გაუმჭვირვალე, კორუფციული არხები.
ჯილდო და დანამატი პოლიტიკური ერთგულებისთვის
2017 წელს მიღებული „საჯარო დაწესებულებაში შრომის ანაზღაურების შესახებ” კანონის ერთ-ერთი ცენტრალური ლოგიკა იყო ის, რომ პოლიტიკურ თანამდებობებზე დანამატი და ჯილდო კორუფციული რისკის წყაროა და ამ პირთა შრომის ანაზღაურება ფიქსირებული, გამჭვირვალე ხელფასით უნდა მოხდეს. სწორედ ამიტომ კანონში ერთი წინადადებით იყო ფორმულირებული: სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირისა და პოლიტიკური თანამდებობის პირს „დანამატი არ ეძლევათ”, „ჯილდო არ ეძლევათ”.
ახალი კანონპროექტის განმარტებითი ბარათი ცდილობს დაასაბუთოს, რომ აკრძალვა მხოლოდ უწყების ხელმძღვანელის, მინისტრის, მერის, ან რწმუნებულის დონეზე შეიძლება იყოს ლოგიკური და არა მათი მოადგილეების, რადგან „მოადგილეების მიერ მიღებულ გადაწყვეტილებებს უშუალოდ აკონტროლებენ ზემდგომი თანამდებობის პირები“. თუმცა ეს არგუმენტი ცრუ ანალოგიაზეა დაფუძნებული შემდეგი მიზეზის გამო:
მინისტრი და მისი მოადგილე ერთი და იმავე პოლიტიკური ხელისუფლების მიერ დანიშნული პირები არიან (ეს განასხვავებს პოლიტიკურ თანამდებობებს საჯარო მოხელეებისგან); მათი ანგარიშვალდებულება არ წარმოადგენს „გარე” კონტროლს, ეს არის შიდა პოლიტიკური იერარქია, რომელშიც ხელმძღვანელს არ აქვს ინტერესი, თავის მოადგილეს ანაზღაურება შეუმციროს.ცვლილება უწყების ხელმძღვანელს, ფაქტობრივად, აძლევს უფლებას, საკუთარ, პოლიტიკურად დანიშნულ მოადგილეებზე გასცეს დამატებითი ფინანსური სტიმული – ეს არის არა თანამედროვე მართვის სტანდარტული „performance pay” (შესრულებულ სამუშაოზე დაფუძნებული ანაზღაურება) მექანიზმი, არამედ პოლიტიკური ლოიალურობის ფინანსურად დაჯილდოების შესაძლებლობა.
აგრეთვე კვლავ აქტუალურია ფუნდამენტური პრობლემა, რომელიც 2017 წელს პრემიებისა და დანამატების გაუქმების მიზეზი იყო: ისინი ხელფასისგან განსხვავებით, წინასწარ განსაზღვრული არ არის, საშტატო ნუსხაში არ ფიქსირდება, გაიცემა სუბიექტურ კრიტერიუმებზე დაყრდნობით („სანიმუშოდ შესრულება”, „კეთილსინდისიერი სამსახური”) და მისი მონიტორინგი რთულია. სწორედ ამიტომ არასამთავრობო ორგანიზაციების ანგარიშებში მუდმივად უარყოფითად ფასდებოდა პრემიების და დანამატების დაუსაბუთებელი, სისტემატიური და ფაქტობრივად ხელფასის შემავსებელი, არაგამჭვირვალე ხასიათი.
3. კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის საერთაშორისო პრაქტიკის მაგალითები საკუთარ არგუმენტებს არ ამყარებს
განმარტებითი ბარათი ციტირებს დასავლეთის რამდენიმე ქვეყნის გამოცდილებას იმის საჩვენებლად, რომ „მაღალი საჯარო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების ანაზღაურების მრავალკომპონენტიანი მოდელი” ფართოდ გავრცელებული პრაქტიკაა. პრობლემა ისაა, რომ მოყვანილ მაგალითებში ერთმანეთში არეულია სრულიად განსხვავებულ მექანიზმები: (ა) კანონით/ფორმულით ფიქსირებულ თანამდებობრივ; (ბ) სამივლინებო და სამსახურებრივი ხარჯების ანაზღაურება; და (გ) ხელმძღვანელის დისკრეციით გასაცემი შესრულების ბონუსი. კანონპროექტი მესამე კატეგორიის მექანიზმს აწესებს, განმარტებითი ბარათი კი მის გასამყარებლად პირველი ორი კატეგორიის მაგალითებს იშველიებს.
ყველაზე მკაფიო მაგალითებია:
- აშშ და კანადა. განმარტებითი ბარათი თვითონ უთითებს კანადის Parliament of Canada Act-ის 66-ე მუხლს და და აშშ — 5 U.S.C. § 5702. ორივე ნორმა ოფიციალური მგზავრობისა და ხარჯების ანაზღაურებას ეხება: კანადის შემთხვევაში — „reasonable travel and other expenses”, აშშ-ის შემთხვევაში — per diem და აუცილებელი სამივლინებო ხარჯები. ეს არ არის შესრულებული სამოშაოს შეფასებაზე დამოკიდებული პრემია და ვერ ამართლებს მინისტრის ან მერის მოადგილისთვის ზემდგომის გადაწყვეტილებით ფულადი ჯილდოს მიცემას. მისი მოყვანა განმარტებით ბარათში, სრულიად გაუგებარია.
- დიდი ბრიტანეთი. მთავრობის მიერ მითითებული Local Authorities (Members’ Allowances) Regulations 2003 გამორიცხავს ერთი თანამდებობის პირის დისკრეციას დანამატის გაცემისას. მისი გაცემა უკავშირდება კონკრეტულ პასუხისმგებრობის დაკისრებას და არა ინდივიდუალურ „კარგ მუშაობას“. რეგულაციებით მოთხოვნილია დამოუკიდებელი პანელის რეკომენდაციების გათვალისწინება და თითოეულ მიმღებზე ყოველწლიური ინფორმაციების გასაჯაროვება.
- საფრანგეთი. განმარტებითი ბარათი მიუთითებს მერის მოადგილის ფუნქციურ კომპენსაციაზე, თუმცა ეს მაგალითი კანონპროექტის არგუმენტს არ ამყარებს. საფრანგეთის CGCT-ის L2123-20ანაზღაურებას საჯარო სამსახურის საბაზო ინდექსს უკავშირებს, ხოლო L2123-24 – მუნიციპალური საბჭოს გადაწყვეტილებას.
- ესპანეთი. განმარტებითი ბარათი მიუთითებს ესპანეთის Ley 7/1985-ის 75-ე მუხლზე. ნორმა ერთმანეთისგან განასხვავებს თანამდებობის შესრულებისთვის ანაზღაურებას, კოლეგიური ორგანოს სხდომებზე დასწრების საფასურს და ფუნქციის შესრულებისას გაწეული ფაქტობრივი ხარჯების ანაზღაურებას. კონკრეტული ოდენობები დგინდება არა მერის ერთპიროვნული შეფასებით, არამედ მუნიციპალური საბჭოს პლენარული გადაწყვეტილებით; ეს გადაწყვეტილებები ბიუჯეტში აისახება და სავალდებულოდ ქვეყნდება პროვინციის ოფიციალურ ბიულეტენში და მუნიციპალიტეტის განცხადებების დაფაზე. შესაბამისად, ესპანეთის მაგალითი არ ადასტურებს „კარგი მუშაობისთვის“ ზემდგომის მიერ დისკრეციულად გასაცემ პრემიას.
- უკრაინა განმარტებითი ბარათის სიიდან ეს არის ყველაზე ახლო მაგალითი: მინისტრთა კაბინეტის №268 დადგენილება მართლაც ითვალისწინებს პრემიისა და დანამატის შესაძლებლობას საბიუჯეტო რესურსების ფარგლებში. თუმცა აქაც არსებობს ფორმალური პრემირების დებულება და ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩეული თანამდებობების ნაწილზე გადაწყვეტილებას იღებს შესაბამისი საბჭო. ამიტომ უკრაინის მაგალითი შეიძლება მხოლოდ იმას აჩვენებდეს, რომ ცვლადი ანაზღაურება თეორიულად არსებობს, მაგრამ არა იმას, რომ ქართული კანონპროექტის მსგავსად საკმარისია ზემდგომის სუბიექტური გადაწყვეტილება, წინასწარ გამოქვეყნებული კრიტერიუმებისა და გარე კონტროლის გარეშე.
- იგივე ლოგიკა იკვეთება OECD/SIGMA-სსტანდარტებშიც, რომელიც აგრეთვე განმარტებით ბარათშია მითითებული. SIGMA-ს 2023 წლის Principles of Public Administration პირდაპირ ამბობს, რომ დანამატები და სხვა სარგებელი ობიექტურ, კანონით დადგენილ კრიტერიუმებს უნდა ეფუძნებოდეს, ხოლო შესრულებაზე დაფუძნებული ანაზღაურება, თუ საერთოდ გამოიყენება, ხელფასის შეზღუდული ნაწილი უნდა იყოს და მკაფიო კრიტერიუმებს უნდა ემყარებოდეს. SIGMA/OECD-ის 2024 წლის კვლევაც ხაზს უსვამს, რომ performance-related pay საჯარო ინტერესთან შესაბამის, მკაფიო კრიტერიუმებზე უნდა იყოს დამყარებული. კანონპროექტი კი მხოლოდ რიცხვით ჭერს აწესებს და უპასუხოდ ტოვებს მთავარ კითხვას — ვინ, რა გადამოწმებადი კრიტერიუმით და რა კონტროლის პირობებში მიიღებს დანამატს ან ჯილდოს.
4. ანტიკორუფციული მექანიზმების არ არსებობა
განმარტებითი ბარათი კორუფციის რისკს საერთოდ არ ეხება – არც განმარტებითი ბარათის და არც კანონის ტექსტის დონეზე. შესაბამისად,კანონპროექტი არც ერთ პრევენციულ მექანიზმს არ შეიცავს: არ ავალდებულებს უწყებას, წინასწარ და ობიექტურად განსაზღვროს, რა შემთხვევაში გაიცემა დანამატი ან ჯილდო, არ აწესებს გადაწყვეტილებების სავალდებულო გამოქვეყნებას და არ ითვალისწინებს დამოუკიდებელი ან გარე შემოწმების მექანიზმს.ეს მაშინ, როცა სწორედ კორუფციული რისკი იყო 2017 წელს მისი გაუქმების ერთ-ერთი მთავარი საფუძველი.
განმარტებით ბარათში მოყვანილი დასავლური მაგალითები სწორედ იმიტომ მუშაობს, რომ იქ დისკრეციულ გადაწყვეტილებებს დამოუკიდებელი ინსტიტუტები აკონტროლებენ. საქართველოში ასეთი კონტროლი ფაქტობრივად აღარ არსებობს: ანტიკორუფციული ბიურო, რომელმაც მხოლოდ ორი წელი იარსება, კორუფციის პრევენციის ნაცვლად უფრო მეტად დაკავებული იყო ოპოზიციური პარტიებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების შევიწროებით; სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის ანტიკორუფციული სააგენტო კორუფციის სისტემურ პრევენციას არ ემსახურება და უფრო პოლიტიკური დასჯის ინსტრუმენტად აღიქმება; სასამართლო დამოუკიდებელი არ არის; ხოლო არასამთავრობო ორგანიზაციები, რომლებიც მონიტორინგისა და კონტროლის ფუნქციას ასრულებდნენ, რეპრესიული რეგულაციებით უკიდურესად შევიწროებული არიან.
შესაბამისად, კანონპროექტი ჯილდოსა და დანამატის ახალ მექანიზმს სწორედ იმ გარემოში აბრუნებს, სადაც მისი ბოროტად გამოყენების რისკი ყველაზე მაღალია, ხოლო გარე კონტროლი ყველაზე სუსტი.
დასკვნა
კანონპროექტი ფაქტობრივად აღადგენს მდგომარეობას, როდესაც პოლიტიკურ ხელისუფლებას ჰქონდა უფლება საკუთარი დანიშნული მოადგილეებისთვის გაეცა დანამატები და პრემიები. შემოთავაზებული ცვლილება, საერთაშორისო პრაქტიკის შერჩევითი და არსით არასწორი წაკითხვის გარდა, ეწინააღმდეგება იმ პრინციპებს (OECD, SIGMA), რომელზეც თავად განმარტებითი ბარათში მოყვანილი მაგალითები მიუთითებს და ქმნის კორუფციის ახალ საფრთხეებს იქ, სადაც ეს რისკი 2017 წლიდან უკვე შემცირებული იყო.
კომენტარები